報告顯示地方財政自給率呈下降趨勢

中國財政科學研究院連續第三年就地方財政經濟運行發布報告。報告認為，地方財政經濟運行中的風險在快速變形，且日趨復雜化，建議從整體上把握公共風險，強化財政、金融和經濟風險統籌管理，從改革和政策入手，打通各種風險治理之間的壁壘和屏障。

近日，中國財政科學研究院(以下簡稱“財科院”)發布的2017年地方財政經濟運行調研報告顯示，地方財政經濟運行平穩，總體上向積極方向發展，但隨著內外環境的變化以及各項改革的推進，地方財政金融風險出現了一系列新情況和新變化。

經濟增長韌性與質量均提升

報告指出，一些問題值得高度關注。比如，政府與市場邊界尚不清晰，財政事權范圍不確定;公共服務外溢性明顯的領域，其事權劃分難度較大;基本公共服務的基礎標準和分擔方式有待完善

報告表示，2017年前3季度全國GDP增速為6.9%，經濟增長的韌性和質量都在提升。“從經濟增速來看，西部地區增速最高，東部地區與全國平均水平持平，但支撐各地區經濟發展的動能不同，新舊動能轉換速度不一。”財科院院長劉尚希介紹。

東部地區新舊動能轉換速度加快。東部地區新舊動能轉換加快表現在高技術更迭快、業態多元、產業融合發展、產品發展個性、要素成果分享等方方面面，創新在技術、產品、市場、商業模式等各個層面全面體現。

西部地區仍以投資(尤以政府投資)拉動，新舊動能轉換呈點狀突破。近年來，西部地區經濟增速位居全國之首，固定資產投資增速也位居全國之首。如2016年，西部地區GDP增速平均為8.2%，同年的固定資產投資增速為12.2%。

相比較而言，西部地區新舊動能轉換呈“點”狀突破。如貴州的“大數據”發展戰略“異軍突起”。2017年前3季度，貴州全省規模以上互聯網和相關服務，軟件和信息技術服務業營業收入分別比上年同期增長40.7%和20.7%。

東北地區消費穩步提高。2016年至2017年前3季度，東北經濟穩中有進，總體已呈增勢。從拉動經濟因素來看，消費保持平穩增長，除遼寧省增速放緩外，其他兩省消費始終保持穩定較快增長。

財政事權和支出責任劃分改革是財稅體制改革重要內容之一。從調研情況看，各地均按照中央要求，積極推進財政事權與支出責任改革，制定了改革實施方案。例如，西部的陜西省以文件形式明確了改革的時間表和路線圖，貴州省完善省以下轉移支付制度，注重新增改革因素對市縣財力的影響。東北地區適度加強了省的財政事權，保障了市(縣)履行財政事權，減少并規范了省與市共同財政事權，建立了財政事權劃分動態調整機制。

此外，一些問題值得高度關注。比如，政府與市場邊界尚不清晰，財政事權范圍不確定;公共服務外溢性明顯的領域，其事權劃分難度較大;基本公共服務的基礎標準和分擔方式有待完善。

財政運行風險日趨復雜

報告認為，財政能力背后隱藏著風險，比如地方財政自給率呈下降趨勢;支出剛性越來越大，財政“托底”風險隨之加大

“同時，我們也發現地方財政經濟運行中的風險在快速變形，且日趨復雜化。”劉尚希說。從橫向區域維度來看，一些指標在東、中、西和東北地區之間表面上趨同，但實際發展質量差距很大，經濟區域分化出現新特征。從縱向時間維度來看，一些財政經濟發展指標看似在變好，實質是風險隱藏或者變形。

報告分析了經濟區域分化出現的一些新特征。比如，各區域一二三產業比例趨同，但實際質量差距明顯。東部地區因較早實施產業升級、科技創新，以及在教育、研發等領域的持續高投入，其第三產業保持高增長，為經濟增長提供了新動能，也成為其經濟的主要支撐。中部和西部地區二產和三產基本保持穩定，在一定程度上反映了供給側結構性改革的成效。東北地區產業結構呈現“被動優化”，在經濟不景氣背景下第一和第二產業出現不同程度的萎縮，導致企業與勞動力轉向第三產業，形成一產二產下降，三產上升的局面。

報告認為，財政能力背后隱藏著風險，比如地方財政自給率呈下降趨勢;支出剛性越來越大，財政“托底”風險隨之加大。“基本公共服務支出呈剛性增長態勢，加之應對環境修復治理、人口老齡化、城鎮化以及補短板等都需要增加財政支出，一些地方收支矛盾已經十分尖銳，一些縣區確保工資發放都成了難題，財政運行風險上升。”劉尚希說。

國家統計局統計科學研究所所長萬東華認為，對財政支出規模應適當控制，“既然經濟進入了新常態，經濟增速、財政收入增速都在放緩，那就要壓縮那些不該支出的項目，改善民生支出”。

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部部長陳昌盛強調，要高度關注地方政府隱性債務擴大的問題。“地方變相借債和違規違法借債的現象，包括PPP、產業基金中的違規操作，都需要引起高度關注。”他說。

提升化解風險綜合能力

當前所面臨的公共風險不能從哪一個領域孤立地看，財政風險、金融風險和經濟風險之間是相互轉化和相互穿透的。因此，必須從整體上把握公共風險，提升化解公共風險的能力

當前各種風險存在的深層次原因是什么?報告認為，這源于“風險大鍋飯”和“小馬拉大車”情況的存在。

劉尚希解釋說，經過多年財政改革，激勵機制已建成，但構建風險約束(分擔)機制還只是剛剛破題。“風險大鍋飯”情況依然存在，這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。“小馬拉大車”的情況，一方面是地方政府尤其是基層政府財力與事權不匹配，導致其“財力小馬”拉“支出大車”;另一方面是基層政府財政能力與事權不匹配，導致“能力小馬”拉“辦事大車”。

對于如何更好防范和化解風險，報告建議，應準確把握財政、金融和經濟風險三者關系，提升化解風險的綜合能力。“當前所面臨的公共風險不能從哪一個領域孤立地看，財政風險、金融風險和經濟風險之間是相互轉化和相互穿透的。因此，必須從整體上把握公共風險，提升化解公共風險的能力。”劉尚希表示，需要從改革和政策入手，打通各種風險治理之間的壁壘和屏障。

報告建議，首先加快要素市場化改革，促進金融“血液”有效循環。目前，要素市場并沒有完全市場化，還受很多的體制機制束縛。在這種情況下，市場在資源配置中發揮決定性作用就大打折扣。同時，全要素生產率、勞動生產率、潛在的經濟增長率都會因此而受到影響，最終導致整個社會公共風險上升。

“在要素改革中，利率的市場化改革是關鍵。在現代經濟中，資金或金融是經濟的血液，利率沒有實現市場化，就等于血液不暢通，經濟也就會產生重大風險。金融體制改革的一個重要方面是監管體制的改革，具體來說就是要弱化對資金的監管，同時強化對風險的監管。”劉尚希說。

其次，報告建議推動政府治理改革，警惕政府自身制造風險或產生“合成謬誤”。“所謂合成謬誤，就是對局部說來是正確的東西，對總體而言不一定是正確的。”劉尚希解釋，當前我國宏觀經濟政策制定和實施過程中一個問題是，大量政策是各級各部門從自身角度出發制定出臺的，從各自部門角度看也許是有道理的，但每個部門都認為各自所為是正確的事情，合在一起可能就是錯誤的。

報告建議，宏觀政策應致力于維護市場公平競爭的環境，促進市場決定性作用的發揮，即為產業發展營造良好的市場環境，建設統一公平的市場體系，充分發揮市場發現價格、配置資源、公平競爭、自動出清的作用，防范和避免宏觀經濟政策實施過程中的“合成謬誤”。

此外，報告還建議，發揮財政在治理中的基礎性作用，強化財政、金融和經濟風險統籌管理。“系統性金融風險防范與危機救助，財政與貨幣當局缺一不可。應充分借鑒歐美國家財政監管經驗，發揮財政在財務信息方面的優勢，在金融穩定及金融監管過程中，發揮財政的獨特作用。”劉尚希表示。

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